作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管,是政府實(shí)施職業(yè)衛(wèi)生管理,保障廣大勞動(dòng)者職業(yè)健康權(quán)益的重要手段。
    影響作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管的因素較多,作業(yè)場所的職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)水平、區(qū)域的總體職業(yè)衛(wèi)生狀況、可利用的監(jiān)管資源、監(jiān)管體制、法律法規(guī)建設(shè)情況等都不同程度地影響到作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管的實(shí)際效果或監(jiān)管的決策。本文擬在概述影響作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管影響因素基礎(chǔ)上,對(duì)影響作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管的主要因素進(jìn)行分析并初步探討了其量化研究的可能性。
    1　作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管主要影響因素概述
    1.1　作業(yè)場所職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)
    從作業(yè)場所職業(yè)危害現(xiàn)場監(jiān)管的角度來看,在分配有限的職業(yè)危害監(jiān)管資源時(shí),首先需要考慮的是將職業(yè)危害嚴(yán)重、職業(yè)病或者職業(yè)危害事故發(fā)生可能性較大的企業(yè)予以優(yōu)先監(jiān)管和重點(diǎn)監(jiān)管,以促進(jìn)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任,干預(yù)或者控制潛在的職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn),從而降低職業(yè)危害事故或者職業(yè)病發(fā)生的可能性及后果的嚴(yán)重性。顯然,在現(xiàn)場監(jiān)管過程中,作業(yè)場所職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)水平的大小直接影響到應(yīng)當(dāng)給予的監(jiān)管強(qiáng)度,是影響職業(yè)危害監(jiān)管資源分配的主要影響因素。
    1.2　作業(yè)場所所屬行業(yè)的職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)
    我國涉及到職業(yè)危害的行業(yè)多達(dá)30余種,但不同行業(yè)的職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)因其存在的主要職業(yè)危害因素不同、職業(yè)危害因素的濃度或者強(qiáng)度等不同而有所差異。例如,礦山開采業(yè)因接觸到大量的粉塵危害而有較高的塵肺病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),輕工、化工等行業(yè)則因生產(chǎn)性毒物種類較多而容易發(fā)生職業(yè)性中毒,某些行業(yè)則主要存在非電離輻射、噪聲等相對(duì)輕微的職業(yè)危害,發(fā)生職業(yè)病或者職業(yè)危害事故的風(fēng)險(xiǎn)自然也較低。因此,不同的作業(yè)場所由于所處行業(yè)不同、其工藝特點(diǎn)、職業(yè)危害狀況、職業(yè)危害控制情況等也存在不少的差異,因此導(dǎo)致的職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)的差異而影響到監(jiān)管資源的分配。
    1.3　作業(yè)場所所屬區(qū)域的職業(yè)危害總體狀況
    所謂區(qū)域職業(yè)危害總體狀況,是指某一特定區(qū)域發(fā)生職業(yè)病或者職業(yè)危害事故的可能性與后果嚴(yán)重性的綜合,是綜合考慮某一區(qū)域固有職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)水平、職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)控制水平職業(yè)危害控制資源狀況等因素的職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)綜合水平。顯然,區(qū)域職業(yè)危害總體狀況與該區(qū)域內(nèi)企業(yè)或者作業(yè)場所的構(gòu)成情況關(guān)系密切,不同職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)的作業(yè)場所的數(shù)量、所屬行業(yè)的分布情況以及整個(gè)區(qū)域的職業(yè)危害控制工作開展情況(監(jiān)督情況、健康體檢情況、檢測情況等)等也通過影響職業(yè)病和職業(yè)危害事故的發(fā)生而影響到一個(gè)區(qū)域的職業(yè)危害總體狀況。
    1.3.1　區(qū)域職業(yè)病和職業(yè)危害事故發(fā)生情況
    作為作業(yè)人員接觸職業(yè)危害的后果,區(qū)域內(nèi)職業(yè)病或者職業(yè)危害事故發(fā)生情況直觀地反映了一個(gè)區(qū)域既往一定時(shí)期的職業(yè)危害總體控制狀況,一定時(shí)期內(nèi)職業(yè)病檢出率愈高、職業(yè)危害事故發(fā)生的頻次愈高后果愈嚴(yán)重,則說明該區(qū)域總體的職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)水平較高,一個(gè)或者多個(gè)環(huán)節(jié)的職業(yè)危害控制工作存在問題。
    1.3.2　區(qū)域職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)
    區(qū)域(固有)職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)是一定時(shí)期內(nèi)某區(qū)域的職業(yè)危害類別、濃度與強(qiáng)度及作業(yè)人員接觸狀況的反映,與區(qū)域內(nèi)存在職業(yè)危害的企業(yè)(作業(yè)場所)數(shù)量、不同職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)水平的企業(yè)(作業(yè)場所)構(gòu)成情況、區(qū)域內(nèi)接觸職業(yè)危害(包括嚴(yán)重職業(yè)危害)的職工總量等密切相關(guān),是影響該區(qū)域職業(yè)危害控制相關(guān)資源分配的重要因素。
    1.3.3　區(qū)域職業(yè)危害控制水平
    區(qū)域內(nèi)職業(yè)危害控制水平是指在主管部門的監(jiān)督與指導(dǎo)下,區(qū)域內(nèi)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任,采取相關(guān)職業(yè)危害防護(hù)措施或者控制措施的情況,主要反映在兩個(gè)幾個(gè)方面:其一是區(qū)域內(nèi)職業(yè)危害防護(hù)情況(個(gè)體防護(hù)、職業(yè)危害檢測、職業(yè)健康監(jiān)護(hù)、教育培訓(xùn)等);其二是區(qū)域內(nèi)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理情況(建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審查、日常監(jiān)督檢查)。前者反映了企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生主體責(zé)任的實(shí)際落實(shí)情況,后者則主要反映了監(jiān)管部門職業(yè)危害監(jiān)管工作的實(shí)際開展情況,是評(píng)價(jià)一個(gè)區(qū)域總體職業(yè)衛(wèi)生狀況的又一重要因素。
    1.3.4　區(qū)域職業(yè)危害監(jiān)管資源
    1.3.4.1　監(jiān)管力量水平
    作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管是通過監(jiān)察員的具體監(jiān)管工作來實(shí)現(xiàn)的,在工作頻度相同并合理分配的情況下,可利用的監(jiān)察人員的數(shù)量愈多,所能覆蓋的企業(yè)或者作業(yè)場所的數(shù)量自然愈多,更有利于促進(jìn)更多企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任,從而實(shí)現(xiàn)更多勞動(dòng)者職業(yè)健康權(quán)益的保護(hù)。
    1.3.4.2　監(jiān)管技術(shù)裝備水平
    監(jiān)管技術(shù)裝備水平反映在多個(gè)方面,例如進(jìn)行職業(yè)危害監(jiān)管所必需的專業(yè)技術(shù)裝備、必要的辦公和監(jiān)管設(shè)備設(shè)施(例如電腦、網(wǎng)絡(luò)、汽車等)等。不同地區(qū)限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和職業(yè)危害監(jiān)管投入的差異,監(jiān)管技術(shù)裝備的差異也較大。配備有較好的監(jiān)管技術(shù)裝備一方面可促進(jìn)監(jiān)管工作的有效開展,另一方面也有利于監(jiān)管效率的提高,因此也影響到監(jiān)管的效率與實(shí)際效果。
    1.3.4.3　監(jiān)管投入情況
    實(shí)施作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管必需有一定的經(jīng)費(fèi)保證,其經(jīng)費(fèi)主要用于滿足監(jiān)督執(zhí)法的基本工作量,如監(jiān)督頻次、案件處理、統(tǒng)一抽檢等。職業(yè)危害監(jiān)管投入是與監(jiān)管技術(shù)裝備水平和監(jiān)管力量水平密切相關(guān)的一個(gè)因素,監(jiān)管投入的多少最終通過監(jiān)管技術(shù)裝配的配備狀況與監(jiān)管力量的配備情況反映出來,自然也影響到作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管的執(zhí)行與實(shí)際效果。
    1.3.5　區(qū)域內(nèi)職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)資源狀況
    區(qū)域內(nèi)職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)資源狀況一方面影響到企業(yè)日常職業(yè)衛(wèi)生工作有關(guān)的技術(shù)服務(wù)的實(shí)現(xiàn),另一方面影響到監(jiān)督執(zhí)法后企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生工作的整改等情況。尤其是在我國當(dāng)前職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)力量相對(duì)薄弱,難以滿足要求、資源分布不平衡且市場化不夠充分的情況下,區(qū)域內(nèi)職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者專業(yè)技術(shù)人員的數(shù)量、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)水平等情況,由于可以影響到企業(yè)能否獲得及時(shí)、有效的技術(shù)服務(wù),對(duì)企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生工作的實(shí)際開展情況自然產(chǎn)生影響,進(jìn)而影響到作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管的實(shí)際效果。
    1.3.6　區(qū)域內(nèi)企業(yè)地理分布情況
    作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管還受到區(qū)域內(nèi)企業(yè)的地理分布情況影響,也就是區(qū)域內(nèi)企業(yè)的密度情況與離散情況,企業(yè)的上述地理分布特征可以影響到作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)督執(zhí)法的周期,進(jìn)而影響到日常監(jiān)督所能覆蓋的企業(yè)數(shù)量。例如,在其他相關(guān)條件相同的情況下,企業(yè)分布相對(duì)集中,則單位時(shí)間內(nèi)可以完成的作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管的頻次相對(duì)較高,其監(jiān)管效率自然也會(huì)提升。
    1.3.7　區(qū)域(工業(yè)生產(chǎn))經(jīng)濟(jì)特征
    對(duì)一個(gè)區(qū)域來講,與職業(yè)危害關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)特征主要體現(xiàn)在其工業(yè)生產(chǎn)狀況方面,包括企業(yè)總量、企業(yè)構(gòu)成、產(chǎn)品與產(chǎn)量、能耗消費(fèi)量、發(fā)展速度等有關(guān)工業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與增長方式的一系列因素。與行業(yè)職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)情況類似,由于主要工業(yè)的數(shù)量和構(gòu)成不同、主要的原輔材料不同、生產(chǎn)加工方式等的不同,不同的區(qū)域固有職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)因此表現(xiàn)出差異,自然影響到區(qū)域的總體職業(yè)危害狀況。
    1.4　其他影響因素
    除上述影響作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管效率與效果的因素之外,其他眾多因素也影響到職業(yè)危害監(jiān)管的實(shí)際執(zhí)行情況,例如職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能的設(shè)置與運(yùn)行情況、職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)情況以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。其中,職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能的設(shè)置與運(yùn)行情況既影響到監(jiān)管工作能否有效開展和效果,也影響到不同部門之間的聯(lián)動(dòng)與溝通效果;法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)情況一方面影響到能否“依法行政”及其效果,另一方面也影響到企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生工作的具體開展,尤其是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與適用性直接影響到企業(yè)遵守職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的情況,自然影響到作業(yè)場所職業(yè)危害的實(shí)際監(jiān)管效果。此外,不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,社會(huì)對(duì)職業(yè)衛(wèi)生工作的認(rèn)識(shí)有所不同,職業(yè)衛(wèi)生的工作內(nèi)容也會(huì)有所變化,同時(shí),企業(yè)的整體素質(zhì)水平(發(fā)展理念、對(duì)職業(yè)衛(wèi)生工作的認(rèn)識(shí)與投入)更是影響到其落實(shí)職業(yè)衛(wèi)生主體責(zé)任和貫徹執(zhí)行有關(guān)職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的情況,對(duì)職業(yè)危害監(jiān)管的實(shí)際效果自然會(huì)產(chǎn)生巨大影響。
    2　作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管影響因素分類
    無論是作業(yè)場所職業(yè)危害的現(xiàn)場監(jiān)管還是其決策管理,影響監(jiān)管效果的主要因素均可分為兩大類,其一是影響作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管資源分配的因素;其二是影響作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管效果的主要因素。影響資源分配的因素與影響實(shí)際監(jiān)管效果的因素既存在于現(xiàn)場監(jiān)管過程中,也存在于監(jiān)管決策分析過程中:(1)現(xiàn)場監(jiān)管:影響職業(yè)危害監(jiān)管資源分配的因素主要包括,作業(yè)場所職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)、作業(yè)場所所屬行業(yè)的職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn);影響作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管效率或者效果的因素主要包括,職業(yè)危害監(jiān)管資源配備情況、區(qū)域內(nèi)作業(yè)場所的地理分布情況和區(qū)域內(nèi)職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等;(2)監(jiān)管決策與分析:影響職業(yè)危害監(jiān)管資源分配的因素主要是作業(yè)場所所在區(qū)域職業(yè)病或職業(yè)危害事故發(fā)生情況、職業(yè)危害(接觸)現(xiàn)狀、區(qū)域職業(yè)危害控制水平;影響作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管效率或效果的因素主要包括,職業(yè)危害監(jiān)管資源配備情況、區(qū)域內(nèi)作業(yè)場所的地理分布情況、區(qū)域內(nèi)職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)資源狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。
    3　作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管主要影響因素及相關(guān)指標(biāo)
    國內(nèi)外在作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管等方面開展了大量的科學(xué)研究、統(tǒng)計(jì)與分析工作,也初步建立了用于反映一定時(shí)期、一定區(qū)域或某一方面的職業(yè)衛(wèi)生狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo),并建立了有關(guān)的研究方法,例如層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)法等,這些指標(biāo)體系和相對(duì)成熟的研究方法為作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管影響因素及其量化評(píng)定研究奠定了基礎(chǔ)。
    涉及作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管影響因素的主要相關(guān)指標(biāo)如表2所示。其中,部分指標(biāo)在當(dāng)前的職業(yè)危害控制工作中已有應(yīng)用,例如職業(yè)健康體檢率、職業(yè)危害檢測率等;某些指標(biāo)則尚未建立,其科學(xué)性、可行性等也需要進(jìn)一步的研究論證,例如萬名工人監(jiān)督員數(shù)、萬家企業(yè)監(jiān)督員數(shù)等。此外,從眾多指標(biāo)中篩選有效指標(biāo),建立科學(xué)可行的相關(guān)評(píng)價(jià)模型也是作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)管影響因素量化評(píng)定需要解決的問題之一。