對于同一礦山企業(yè)多次出現較輕、類似的安全生產違法行為的情況，如何引起企業(yè)對整改工作的足夠重視從而杜絕類似違法行為再次出現？美國出臺并逐漸完善了《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定》。

在美國，礦山企業(yè)一旦受到基于該規(guī)定的判罰，下一步將很快面臨停產整改，企業(yè)需要付出很大的代價方能終止判罰并恢復生產。

以定量判罰增強礦山法規(guī)實用性

——記美國《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定（2013）》立法與實踐

■吳大明

統(tǒng)計數據顯示，美國礦山生產安全事故死亡人數從2013年的42人減少到2016年的26人，下降了38．1％；2015年的礦山企業(yè)違法次數與2013年相比下降了20．6％；礦山企業(yè)嚴重違法次數占比由2013年的25％下降到2016年的23％。

對此，美國礦山安全健康監(jiān)察局（MSHA）表示，礦山企業(yè)違法現象近年來得以有效控制、監(jiān)察處罰數量明顯下降、煤礦安全生產狀況明顯改善的重要原因之一就是《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定（2013）》的出臺實施。

最嚴厲處罰

促進礦山行業(yè)逐漸形成政府監(jiān)察執(zhí)法與企業(yè)自查整改的雙向合作機制

2013年3月25日，MSHA頒布了《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定（2013）》（以下簡稱《POV規(guī)定（2013）》），該規(guī)定是在進一步修改完善《POV規(guī)定（1990）》的基礎上，經美國國會批準的一項礦山職業(yè)安全健康領域重要法規(guī)。

《POV規(guī)定（2013）》是對《礦山安全健康法（1977）》中關于礦山企業(yè)多次違法后作停產處罰的進一步解釋和說明，明確了該處罰的判定標準和具體施行步驟，增強了《礦山安全健康法（1977）》相關條款的實用性和可操作性，加大了對同一企業(yè)多次較輕、反復類似的安全生產違法行為的判罰力度，并通過處罰和整改信息平臺的應用使以往礦山企業(yè)被動緩慢整改隱患變?yōu)槿缃竦闹鲃蛹涌煺模瑯O大地促進了美國礦山職業(yè)安全健康工作發(fā)展。

依據《POV規(guī)定（2013）》，MSHA監(jiān)察員能夠對可能造成嚴重職業(yè)安全健康事故后果的礦山企業(yè)給予最嚴厲處罰，即發(fā)布停產整改通知。礦山企業(yè)為避免達到POV判罰的臨界標準，一方面加快落實傳票（或命令通知）等處罰中的整改要求，提高企業(yè)的整改效率；另一方面，礦山企業(yè)會主動積極查找可能存在的違法行為并改正，進而從根本上避免了事故的發(fā)生。

在美國，礦山企業(yè)一旦受到POV判罰，下一步將很快面臨著停產整改。由于POV判罰終止的要求非常嚴格，企業(yè)需要付出很大的代價方能終止判罰并恢復生產。

《POV規(guī)定》的出臺及修改完善，改變了多次出現違法行為、安全整改措施不到位、安全管理長期松懈的礦山企業(yè)對職業(yè)安全健康工作不重視的狀況，促進了礦山職業(yè)安全健康監(jiān)察工作的發(fā)展，并逐漸形成了政府監(jiān)察執(zhí)法與企業(yè)自查整改的雙向合作機制。

立法過程

判罰標準存在漏洞、判罰審核管理不到位等問題的出現，促進該法規(guī)逐步完善

《礦山安全健康法（1977）》頒布實施后，MSHA相繼出臺了一系列配套實施法規(guī)。

在礦山安全監(jiān)察執(zhí)法方面，為了貫徹落實《礦山安全健康法（1977）》關于礦山企業(yè)多次嚴重違法后停產整頓規(guī)定的要求，加大對礦山企業(yè)多次違法、違法情節(jié)嚴重和職業(yè)安全健康隱患長期整改不力的處罰力度，MSHA著手制定基于礦山企業(yè)的監(jiān)察數據、嚴重違法數量和職業(yè)安全健康狀況等綜合因素考核的定量化判罰標準，在實現科學監(jiān)察、從重判罰的同時，敦促礦山企業(yè)認真落實監(jiān)察傳票（或命令通知）的整改要求，實現礦山職業(yè)安全健康監(jiān)察的良性循環(huán)。

1980年，MSHA制定并提交了《POV規(guī)定提案（1980）》。隨后的十年里，按照美國《行政程序法》的相關規(guī)定，MSHA反復多次與礦山企業(yè)、工會及利益相關方就法規(guī)的具體內容進行交流和溝通，最終于1990年頒布了《POV規(guī)定（1990）》?！禤OV規(guī)定（1990）》的頒布實施，一定程度上促進了美國礦山職業(yè)安全健康狀況的好轉，但2006年的薩戈煤礦事故、達比1號礦事故及2010年的UBB煤礦事故逐漸暴露出該法規(guī)存在的不足，如判罰標準存在漏洞、判罰審核管理不到位和POV判罰簽發(fā)前的重審時間長等問題。

另外，勞工部針對MSHA的審計報告中也指出了《POV規(guī)定（1990）》中判罰標準未將作業(yè)場所職業(yè)安全健康等內容納入標準范圍的問題。

因此，MSHA于2011年著手修改《POV規(guī)定（1990）》，并于2013年3月25日頒布了《POV規(guī)定（2013）》。新規(guī)定修改完善的主要內容包括：取消POV判罰的初步篩查；將POV判罰標準中原來的“聯邦礦山安全健康復審委員會的最終判決的傳票和命令通知數量”改為“監(jiān)察員開出的傳票和命令通知數量”；進一步明確POV違法的判定標準及處理程序；MSHA公開POV判罰標準，并根據企業(yè)反饋和職業(yè)安全健康工作發(fā)展變化及時完善修改；重申了對于受到POV違法判罰的企業(yè)，在其隨后受到的第一次嚴重違法判罰后，即被要求停產；明確了礦山企業(yè)違法情況達到POV判罰標準后，MSHA可推遲或暫時不給予POV違法判罰的條件和范圍；加快了聯邦礦山安全健康復審委員會對收到POV違法判罰通知書的企業(yè)申請判罰暫緩執(zhí)行的受理進程。

執(zhí)行程序

先書面告知企業(yè)負責人，90天內如再次發(fā)現嚴重違法行為，將發(fā)布停產通知

《POV規(guī)定（2013）》的主要內容包括判罰的依據、判罰的實施與判罰的終止。

判罰的依據主要是審核礦山企業(yè)遵守職業(yè)安全健康法規(guī)情況、職業(yè)安全健康事故發(fā)生情況、人員傷亡情況和職業(yè)病發(fā)病情況，具體包括：監(jiān)察員開出的礦山企業(yè)嚴重違法傳票的數量；監(jiān)察員對礦山企業(yè)開出嚴重違法傳票后，企業(yè)未在限期內整改，隨后監(jiān)察員開出要求作業(yè)人員撤離現場命令通知的數量；監(jiān)察員監(jiān)察過程中發(fā)現緊急危險后開出的要求作業(yè)人員撤離現場命令通知的數量；監(jiān)察過程中發(fā)現作業(yè)礦工未按要求接受培訓、其行為可能導致事故發(fā)生，監(jiān)察員開出的要求礦工撤離作業(yè)現場命令通知的數量；礦山企業(yè)職業(yè)安全健康情況，如事故起數、傷亡人數及職業(yè)病人數等相關的數據和記錄；礦山企業(yè)對監(jiān)察員以往開出的違法判罰的整改情況。

MSHA審核發(fā)現礦山企業(yè)符合POV判罰標準后，將開出POV違法判罰通知，由礦山企業(yè)所在地的地區(qū)監(jiān)察處處長以書面通知的形式告知礦山企業(yè)主要負責人。通常情況下，企業(yè)工會也會收到書面通知的副本。隨后，礦山企業(yè)主要負責人應將書面通知張貼在企業(yè)的公告欄。POV判罰書面通知發(fā)布后的90天內，如MSHA監(jiān)察員在對該企業(yè)的任意一次監(jiān)察執(zhí)法過程中再次發(fā)現嚴重違法行為，MSHA將發(fā)布停產通知。

礦山企業(yè)在接到POV判罰書面通知后，應加快對企業(yè)存在的職業(yè)安全健康問題的整改，并向MSHA申請終止POV判罰的審核。MSHA會在接到申請后的90天內開展對該礦山企業(yè)職業(yè)安全健康狀況的全面和局部的抽查檢查，如該段時間內礦山企業(yè)未因再次嚴重違法而被判罰停產，且檢查結果未發(fā)現可能存在的任何職業(yè)安全健康風險，MSHA將取消對該礦山企業(yè)的POV判罰。

判罰實例

對瞞報239天工傷損失的美國煤河礦業(yè)有限責任公司叉溪煤礦作出POV判罰的決定

MSHA會根據礦山職業(yè)安全健康工作的發(fā)展情況不定期對具體判罰的量化指標做細微的修改和完善，并通過計算機系統(tǒng)每月生成一份基于每家礦山企業(yè)近12個月內違法判罰記錄和相關職業(yè)安全健康信息記錄的分析報告，篩查審核是否存在符合POV判罰標準的礦山企業(yè)。

礦山企業(yè)的違法狀況符合POV判罰的具體標準后，如采取相關行動加大整改力度并取得明顯的進展時，MSHA會考慮可推遲或不給予POV判罰，具體的要求包括：因同一原因屢犯的嚴重違法，企業(yè)制定了切實可行的整改措施，取得了一定成效，并減少了嚴重違法的次數；礦山企業(yè)能夠提供證明其比以往更好地遵守了職業(yè)安全健康法規(guī)標準的材料；礦山安全健康監(jiān)察局核實的已停產企業(yè)；其他可以證明礦山企業(yè)落實整改的材料。

以2013年11月26日MSHA對美國煤河礦業(yè)有限責任公司叉溪煤礦的POV判罰為例，可以看到該法規(guī)的具體應用。

當時，MSHA在審核過程中發(fā)現，該礦瞞報了239天的工傷損失。結合叉溪煤礦近12個月（2012年9月1日到2013年8月31日）的監(jiān)察記錄，主要為：158份嚴重違法傳票或命令通知；嚴重違法的百小時監(jiān)察率為8．83，超過了嚴重違法的百小時監(jiān)察率為8的要求，且遠高于同期井工礦嚴重違法的百小時監(jiān)察率的平均水平3．62；受到進一步處罰的傳票和命令通知的百小時監(jiān)察率為1．34。綜合審核后，MSHA發(fā)現叉溪煤礦符合POV的4項判罰條件，且未發(fā)現叉溪煤礦符合推遲或不給予POV判罰的條件。因此，MSHA對叉溪煤礦作出了POV判罰的決定。