《中華人民共和國行政許可法》已于2003年8月27日經(jīng)十屆全國人大常委會第四次會議通過，將于2004年7月1日起施行。這是我國社會主義民主和法制建設(shè)的一件大事。行政許可法是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法后又一部規(guī)范政府行為的重要法律，對于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進一步推進行政管理體制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，都有重要意義。消防行政許可（也就是通常所說的消防行政審批），是公安消防機構(gòu)根據(jù)公民、法人、或者其它組織的申請，對其申請事項依法定條件進行消防安全審查，準予其從事特定活動的行為，是公安消防部門對社會消防安全實施事前監(jiān)督的一種重要手段，與廣大人民群眾的利益和公共安全息息相關(guān)。各級公安消防機構(gòu)應(yīng)當認真學習貫徹行政許可法，結(jié)合實際，進一步建立健全消防法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范、切實改進和加強消防行政許可工作。

一、充分認識現(xiàn)行消防行政許可制度的不足和弊端

當前各地消防監(jiān)督工作中對消防行政許可有許多不同的規(guī)定，存在的問題也很突出，政府領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾對消防行政審批工作也有許多不滿之處。這些問題突出表現(xiàn)在以下方面：
1、大量的前置審批于法無據(jù)。隨著近年來安全生產(chǎn)責任制的落實，不少管理部門任意設(shè)定審批的前置條件，紛紛將消防行政審批納入自身審批的前置程序。據(jù)調(diào)查，某市在行政服務(wù)中心設(shè)立的窗口部門中，先后有工商、經(jīng)貿(mào)委、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、文化、教育、衛(wèi)生、人行、糧食、規(guī)劃、建設(shè)、房管等11個部門在其相關(guān)行政審批申報告知書中要求提供消防審批意見。這些規(guī)定大多沒有法律依據(jù)，也有推卸安全管理責任之嫌。據(jù)查證，現(xiàn)行法律法規(guī)中只有國務(wù)院《公共娛樂場所管理條例》中明確將娛樂場所的消防審批列為企業(yè)工商登記的前置條件，另外《消防法》明確將建筑工程防火審核作為建設(shè)部門發(fā)放施工執(zhí)照的前置條件。其余大量的消防審批要求都是由于少數(shù)部門單方面將消防安全審批設(shè)置為其審批前置而造成的，沒有法律依據(jù)。依據(jù)新頒布的《行政許可法》屬于違法行為。這些“強加式”的消防行政審批嚴重沖及了公安消防機構(gòu)的日常工作。
2、許多前置審批要求不合理。如企業(yè)處于籌建階段尚無任何生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施時就要求消防審批；企業(yè)更換法人、更改名稱等要求消防審批；企業(yè)改制等。
3、現(xiàn)行法定許可項目不適應(yīng)形勢要求。目前消防法規(guī)定的許可項目只有建筑設(shè)計防火審核、建筑工程竣工消防驗收、公眾聚集場所開業(yè)檢查、大型活動消防安全檢查以及消防產(chǎn)品生產(chǎn)審批等少數(shù)幾種，遠不能涵蓋目前實際消防監(jiān)督管理的范圍和重要環(huán)節(jié)。如實際工作中許多單位并不涉及到新建、改建建筑工程，而這類企業(yè)或場所的消防安全需要審查確定。再如公眾聚集場所的定期審驗等。
4、行政審批程序不統(tǒng)一，部分程序過于煩瑣。目前除建審、驗收、開業(yè)檢查有個原則程序外，其它類型的審批程序都是由地方規(guī)定的，全國不統(tǒng)一。地方規(guī)定的一些程序往往又非常煩瑣，申報資料、申報前置條件過多，群眾很不方便?，F(xiàn)行的審批程序煩瑣，申報資料要求高，特別是一些老建筑、小型建筑、小型場所、老企業(yè)申報資料難以達到要求。
5、忙于審批、無力監(jiān)管。由于消防部隊的特殊體制，基層大隊只有3-4人。據(jù)調(diào)查蘇北某市僅去年下半年以來申報審批的項目就達900多件之多。有限的警力還要應(yīng)付各類會議、檢查評比等，根本沒有精力和人力對重點單位實施監(jiān)督管理。更談不上對已審批項目進行后續(xù)監(jiān)督管理。只能是一批了之，責任很大。一旦發(fā)生問題還要承擔法律責任?！栋踩a(chǎn)法》和國務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的決定》對此有明確要求。
6、技術(shù)性規(guī)范缺少“過渡性”措施。由于我國技術(shù)規(guī)范大多是普遍強制要求，沒有區(qū)分不同地區(qū)、不同類型單位作出具體規(guī)定。實際工作中許多農(nóng)村企業(yè)、工程項目由于基礎(chǔ)設(shè)施的制約，很難達到規(guī)范的要求，審批中難度較大。
7、少數(shù)地區(qū)在消防產(chǎn)品、消防工程監(jiān)督管理上隨意設(shè)定許可事項，搞地方封鎖和行業(yè)壟斷，更有少數(shù)地方還存在行政審批時指定消防產(chǎn)品和消防工程施工單位等，嚴重影響了行政許可的公正性和公平性。
8、消防監(jiān)督部門處境尷尬。一方面工作量極大，疲憊應(yīng)付，苦不堪言。另一方面，政府和群眾對消防部門的審批程序、時限總認為太復(fù)雜、時間太長，又不夠滿意。消防部門往往不僅要承擔較大的法律責任，同時還要面對社會和群眾的抱怨，左右為難。
9、少數(shù)消防監(jiān)督部門行政許可隨意性大，規(guī)范標準執(zhí)行不一致，撤銷許可的任意性較大，時常出現(xiàn)今天批、明天撤的情況，一定程度上影響了消防行政審批的嚴肅性，損害了被許可人的合法利益。

二、認真學習行政許可法，充分理解法律的實質(zhì)內(nèi)涵

這部行政許可法涉及的法律面很廣，專業(yè)性很強，需要各級公安消防監(jiān)督機構(gòu)和消防監(jiān)督人員認真學習和領(lǐng)會。
一是要充分領(lǐng)會行政許可法頒布實施的重大意義。行政許可法按照合法與合理，效能與便民，監(jiān)督與責任的原則，對行政許可的設(shè)定和實施都做出了全方位的規(guī)范。這將有利于行政審批制度改革的進一步深化，有力地推進和保證行政機關(guān)的依法行政和依法管理，有力地推進服務(wù)型政府的建設(shè)，更好地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制，進一步擴大對外開放和與國外規(guī)則接軌。有利于方便當事人，方便群眾，保證公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，強化行政機關(guān)的責任，對改變政府的形象、提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是非常有利的。
二是要充分領(lǐng)會行政許可法對推進行政管理體制改革的影響和意義。行政許可法通過建立規(guī)范的行政許可制度，妥善處理了政府與市場、政府與社會、公權(quán)力與私權(quán)力的關(guān)系。通過對行政許可權(quán)的明確規(guī)定，相對集中了行政許可的設(shè)定權(quán)。通過把對行政許可的監(jiān)督檢查作為行政許可權(quán)的自然延伸，把事前審批與事后監(jiān)督統(tǒng)一起來。通過規(guī)定的一系列便民措施，如一個窗口對外，可以通過信函、電傳等間接的方式提出申請等，有利于行政人員牢固樹立服務(wù)意識，改進工作效率。通過規(guī)定對違法實施行政許可應(yīng)當承擔法律責任、行政許可原則上不收費這樣一些規(guī)定，確保了行政權(quán)利與責任的掛鉤，確保了行政權(quán)利與利益的脫鉤。
三是要充分領(lǐng)會行政許可法對行政審批環(huán)節(jié)的監(jiān)督。行政許可法明確規(guī)定，把行政許可的實施權(quán)，延伸到對被許可人活動的監(jiān)督環(huán)節(jié)。根據(jù)許可法的規(guī)定，實施行政許可的行政機關(guān)或者其他有權(quán)的機關(guān)對被許可人必須進行監(jiān)督。允許老百姓舉報，被許可人舉報，允許公民法人組織和個人對被許可人的活動投訴舉報，這是充分利用當事人之間的利害關(guān)系來強化行政許可監(jiān)督的重要方式，也有利于改變目前重審批輕監(jiān)督的現(xiàn)狀。另外，法律責任中明確規(guī)定，該監(jiān)督的不監(jiān)督，要追究行政機關(guān)的法律責任。
四是明確了公民權(quán)益受到損壞的法律救濟途徑。 這部法律有一個很重要的作用就是維護公民法人和其他組織的合法權(quán)益。在設(shè)定行政許可和實施行政許可的過程中，如果有違反法律的情況發(fā)生，公民可以尋求法律救濟。 申請人如果采取賄賂、欺騙的手段取得了行政許可的，除了要撤銷許可以外，還要給予其他的行政處罰，而且對許可的事項涉及到人身健康安全的還要剝奪三年的行政許可權(quán)力。 除了法律和法規(guī)的規(guī)定允許轉(zhuǎn)讓的以外，行政許可原則上不得轉(zhuǎn)讓。

三、加快消防法律法規(guī)體系建設(shè)，做好行政許可法實施的各項準備工作

當前各級公安消防機構(gòu)在深入學習行政許可法的同時，要切實加快消防法律法規(guī)的修訂和健全，全方位做好行政許可法實施的準備工作。
（一）認真清理現(xiàn)行消防法律法規(guī)，科學合理地設(shè)定行政許可事項
《行政許可法》第八十條規(guī)定：本法施行前有關(guān)行政許可的規(guī)定，制定機關(guān)應(yīng)當依照本法規(guī)定予以清理；不符合本法規(guī)定的，自本法施行之日前停止執(zhí)行。當前各級公安消防部門應(yīng)當立即對現(xiàn)行的消防法律法規(guī)進行全面的清理。按照《行政許可法》第十二條、第十三條的關(guān)于行政許可的設(shè)定原則以及第十八條、第十五條的設(shè)定權(quán)限對相關(guān)法律法規(guī)進行處理：
1、地方政府規(guī)章以及部門、地方政府的各類規(guī)范性文件均不得設(shè)置行政許可事項。凡已設(shè)定的，原則上都應(yīng)當取消。的確需要保留的，可以設(shè)定臨時性的行政許可，然后通過立法程序進行設(shè)定。
2、目前公安部規(guī)章以及地方性消防法規(guī)中設(shè)定的行政許可應(yīng)當進行一次清理，凡是需要保留的應(yīng)當通過修改消防法予以確認。凡是符合《行政許可法》第十三條規(guī)定情形的事項應(yīng)當取消行政審批，逐步向事后監(jiān)督管理過渡。
3、進一步規(guī)范前置許可的設(shè)置?！缎姓S可法》第十五條第二款規(guī)定，地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章不得設(shè)定企業(yè)或者其它組織的設(shè)立登記及其前置性許可。任何部門非法律規(guī)定都不得將消防行政許可設(shè)本部門許可的前置條件。
（二）健全消防法規(guī)體系，完善消防行政許可程序
《行政許可法》對行政許可程序作出了明確規(guī)定，對照法律規(guī)定，公安消防部門應(yīng)當盡快制定下列相關(guān)的工作程序：
1、分級審批程序。《行政許可法 》第三十五條規(guī)定：“依法應(yīng)當先經(jīng)下級行政機關(guān)審查后報上級行政機關(guān)決定的行政許可。下級行政機關(guān)應(yīng)當在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部審查材料直接報送上級行政機關(guān)”。目前在消防系統(tǒng)內(nèi)部就一些建筑工程審核、消防產(chǎn)品管理等方面規(guī)定的分級審核制度都不是法律規(guī)定的，而是部門規(guī)章或文件規(guī)定，應(yīng)當給予調(diào)整。同時應(yīng)當改變過去由業(yè)主向上級消防部門申報的做法。改由下級公安消防部門進行初審并向上級消防部門申報。下級消防部門不能要求申報人直接向上級部門提交申報資料。上級消防部門不能要求申報人重復(fù)提交申報材料，但可以要求申報人進一步補充足以證明其已經(jīng)符合行政許可條件的材料。要通過法律明確消防分級審批事項、范圍、法定權(quán)限、期限和相關(guān)審批要求。
2、消防行政審批的公告聽證程序?！缎姓S可法》第三十六條規(guī)定：“行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當告知該利害關(guān)系人”。第四十六條規(guī)定：“重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證”。消防行政審批大都關(guān)系到他人利益和社會公眾利益，如果全部履行“告知”或“公告”程序，顯然難以施行，但是不實行“告知”或“公告”，也很容易造成審批不夠科學，引起不必要糾紛。因此國家消防行政管理部門應(yīng)當盡快修改法規(guī)或制定規(guī)章，進一步明確規(guī)定“直接關(guān)系他人重大利益”的消防行政許可事項，明確必須向利害關(guān)系人或?qū)徟椖康南噜彊?quán)益人進行“告知”或“公告”的范圍、公告方式、程序。要明確公告后有關(guān)異議的處理原則、處理程序。對于群眾提出的聽證要求，應(yīng)當依法舉行聽證會。
3、統(tǒng)一行政許可的期限?！缎姓S可法》第四十二條對行政許可行為的期限作出了規(guī)定。目前公安部規(guī)章及省級消防機構(gòu)的規(guī)定與法律規(guī)定不盡吻合，建議考慮基層消防工作的實際，合理確定統(tǒng)一的審批期限。
4、明確消防許可的變更、延續(xù)及撤銷程序。目前消防行政許可大都是以“意見書”的形式出現(xiàn)的，應(yīng)當考慮統(tǒng)一以格式證件的形式予以頒發(fā)。以前制發(fā)的有關(guān)“意見書” 沒有法定有效期的規(guī)定，這不科學，也不方便基層消防的后續(xù)監(jiān)督管理?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》第五十四條規(guī)定：“對已經(jīng)依法取得批準的單位，負責行政審批的部門發(fā)現(xiàn)其不再具備安全條件的，應(yīng)當撤銷原審批”。國務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》也作出了相關(guān)要求。目前的消防審批往往是“一批了之”、“一批終身有效”，不符合事后監(jiān)督管理的要求。國家消防行政管理部門應(yīng)當規(guī)定相關(guān)規(guī)定，明確消防行政審批的法定有效期、有效期屆滿后的延續(xù)程序、定期檢驗程序、撤消消防審批的法定情形和條件、撤消消防審批中有關(guān)爭議的處理等制度和程序，切實規(guī)范基層的消防執(zhí)法工作。
（三）規(guī)范消防行政許可的監(jiān)督檢查，切實強化審批監(jiān)督
行政許可是行政機關(guān)依法對社會、經(jīng)濟事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，也是行政機關(guān)日常行政管理活動的重要內(nèi)容。為了切實解決基層普遍存在的重許可、輕監(jiān)督管理；只許可、不監(jiān)督管理的現(xiàn)象，加強對行政許可的監(jiān)督管理，《行政許可法》專門對行政審批的監(jiān)督檢查作出了規(guī)定。依據(jù)法律的規(guī)定，結(jié)合消防監(jiān)督工作的實際，當前在消防監(jiān)督工作中應(yīng)當盡快建立和健全以下幾方面的監(jiān)督檢查制度：
一是建立上級機關(guān)對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查制度。這一點在消防監(jiān)督部門普遍已經(jīng)實施，各地的季度檢查、執(zhí)法檢查以及專項活動的檢查大都屬于此類，目前也取得了一定成效。
二是建立健全對被許可人的監(jiān)督檢查制度。通過建章立制，明確行政機關(guān)對被許可人的監(jiān)督管理義務(wù)，明確具體監(jiān)督管理職責，及時掌握被許可人是否在許可范圍內(nèi)從事相關(guān)活動，有無違反許可條件的行為，明確監(jiān)督管理的具體方式和程序。
三是建立監(jiān)督檢查的記錄規(guī)檔制度?！缎姓S可法》第六十一條第二款規(guī)定，行政機關(guān)依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行監(jiān)督檢查時，應(yīng)當將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后存檔。這一規(guī)定也符合消防監(jiān)督檢查的實際。這樣有利于將消防行政許可的事后監(jiān)督進一步系統(tǒng)化和制度化，全面監(jiān)督被許可人的活動，建立起被許可人的信用檔案，增強被許可人的法律意識和道德意識，促使其自覺地依法開展消防安全管理工作活動。
四是建立互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督檢查制度和公眾查閱監(jiān)督檢查記錄制度。這有利于充分利用信息化時代高新技術(shù)成果，實現(xiàn)行政機關(guān)以及與被許可人之間的資源共享。通過允許公眾查閱監(jiān)督檢查記錄，督促和保證行政機關(guān)依法行政。
五是要高度重視行政許可撤銷的法律責任?！缎姓S可法》第六十九條對撤銷行政許可作出了具體規(guī)定。其中特別規(guī)定依照第一款中五種情形作撤銷決定的，如果被許可人合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)依法應(yīng)當給予賠償。這一規(guī)定有利于進一步增強行政機關(guān)行政許可的責任心，防止違法行政。這一賠償屬于國家賠償?shù)姆懂?，而不是補償。其基本構(gòu)成條件是：行政機關(guān)實施的行政許可存在違法因素，撤銷行政許可對被許可人造成了實際損害。消防監(jiān)督部門要高度重視這一規(guī)定，切實規(guī)范實施和依法實施行政許可，為進一步規(guī)范和加強消防監(jiān)督管理工作打下良好基礎(chǔ)。

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