加強預(yù)案管理，是推進生產(chǎn)安全事故應(yīng)急處置能力建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是開展安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作的重要內(nèi)容，也是做好事故科學(xué)救援的必要前提。近年來，國家高度重視應(yīng)急預(yù)案的編制管理工作，先后制定下發(fā)了《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》(GBT29639—2013)、《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第88號)以及《國務(wù)院安委辦關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案管理工作的通知》(安委辦〔2015〕11號)等規(guī)范、要求，對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂、發(fā)布、演練、培訓(xùn)、管理等工作提出了明確要求。我區(qū)也按照“分類管理、分級負責(zé)、屬地為主”的原則,按照職責(zé)分工監(jiān)督、指導(dǎo)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位開展應(yīng)急預(yù)案制定、培訓(xùn)、演練和宣傳教育等工作，確保預(yù)案管理常態(tài)化，基本形成了“橫向到邊、縱向到底、科學(xué)有效”的預(yù)案體系，預(yù)案管理取得一定成效。

一、我區(qū)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制管理工作現(xiàn)狀

目前，我區(qū)共有生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案4153個(企業(yè)專項和現(xiàn)場處置方案未納入統(tǒng)計)。其中自治區(qū)人民政府及職能部門制定的應(yīng)急預(yù)案17個，自治區(qū)安監(jiān)局制定的專項應(yīng)急預(yù)案8個，各市、縣(區(qū))制定的應(yīng)急預(yù)案124個，中央駐寧企業(yè)制定綜合應(yīng)急預(yù)案31個，自治區(qū)重點骨干企業(yè)制定的綜合應(yīng)急預(yù)案36個，高危企業(yè)制定的綜合應(yīng)急救援預(yù)案3968個。我區(qū)企業(yè)預(yù)案編制管理工作呈現(xiàn)如下特點：

(一)重視程度較高。由于受發(fā)展時間、規(guī)模、速度的影響，我區(qū)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機構(gòu)、隊伍還不夠健全完善，應(yīng)急能力建設(shè)欠賬較多、基礎(chǔ)較弱，為推動應(yīng)急工作的開展，我區(qū)由簡入難，從基層基礎(chǔ)抓起，推進企業(yè)應(yīng)急管理機制“一案三制”建設(shè)，重點加強了應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，將其作為強化全區(qū)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援能力建設(shè)的“三個核心”內(nèi)容之一，將預(yù)案的編制管理給予了新的定位，督促企業(yè)通過預(yù)案的編制管理，梳理本企業(yè)應(yīng)急能力現(xiàn)狀、明確應(yīng)急管理責(zé)任，進而提升企業(yè)應(yīng)急處置能力，預(yù)案編制、管理取得長足發(fā)展。

(二)行業(yè)管理落實較到位。我區(qū)率先印發(fā)了《寧夏回族自治區(qū)安全生產(chǎn)行政責(zé)任規(guī)定》(寧夏回族自治區(qū)人民政府令　第70號)、《自治區(qū)黨委、人民政府關(guān)于印發(fā)〈寧夏回族自治區(qū)安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”規(guī)定〉的通知》(寧黨發(fā)〔2015〕16號)，對各級、各有關(guān)部門安全生產(chǎn)責(zé)任進行了明晰劃分，相對而言，我區(qū)行業(yè)部門安全生產(chǎn)責(zé)任清晰，行業(yè)部門對企業(yè)預(yù)案、演練、培訓(xùn)等基礎(chǔ)工作也較為重視，企業(yè)預(yù)案的編制管理水平有所提升。

(三)預(yù)案管理常態(tài)化。一是預(yù)案演練常態(tài)化。2014年自治區(qū)人民政府主導(dǎo)了“全區(qū)危險化學(xué)品泄漏爆炸事故聯(lián)合應(yīng)急演練”，2015年自治區(qū)安監(jiān)局組織指導(dǎo)了長輸管線泄漏事故應(yīng)急演練。企業(yè)按照要求將演練作為檢驗應(yīng)急能力建設(shè)的有效途徑，近3年來開展各類演練10000余次。二是預(yù)案備案常態(tài)化。按照分級備案的原則，我區(qū)對高危企業(yè)進行備案管理，并將預(yù)案專家評審和應(yīng)急管理執(zhí)法檢查相結(jié)合，突出對企業(yè)預(yù)案實用性的把控。三是預(yù)案動態(tài)管理常態(tài)化。依法將安全生產(chǎn)許可企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案備案證明納入前期許可審查范圍，有效督促企業(yè)重視預(yù)案的編制和管理以提升預(yù)案質(zhì)量。

二、近年來我區(qū)加強企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制管理的主要做法

(一)強化頂層設(shè)計。我區(qū)率先由自治區(qū)人民政府出臺了《寧夏回族自治區(qū)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法(試行)》,規(guī)范了全區(qū)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理。自治區(qū)安監(jiān)局又制定了《自治區(qū)安監(jiān)局生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案備案程序》、《寧夏安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案備案編號規(guī)則》，積極指導(dǎo)推動各市、縣(區(qū))安監(jiān)局以及生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)和企業(yè)，重點加強了對中央駐寧企業(yè)、國資委管理企業(yè)、重大危險源企業(yè)、工業(yè)園區(qū)和自治區(qū)安委會確定公布的重點企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案的備案工作。同時，五市、寧東管委會及22個縣(區(qū))均制定出臺了應(yīng)急預(yù)案備案流程，上下銜接、管控有力，形成了企業(yè)應(yīng)急預(yù)案網(wǎng)格化管理。

(二)落實企業(yè)主體責(zé)任。近年來我區(qū)連續(xù)開展“安全生產(chǎn)責(zé)任落實年”活動，提出企業(yè)切實做到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、人員培訓(xùn)、制度規(guī)章、投入資金、檢查整改、應(yīng)急處置“六個到位”，全面實現(xiàn)安全管理分級化、排查項目清單化、隱患查治常態(tài)化、制度規(guī)程規(guī)范化、現(xiàn)場管理可視化、培訓(xùn)教育經(jīng)?；傲蹦繕?biāo)。我區(qū)將《企業(yè)應(yīng)急管理九條規(guī)定》和《國務(wù)院安委辦關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案管理工作的通知》的宣貫和“安全生產(chǎn)責(zé)任落實年”活動相結(jié)合，將推進企業(yè)應(yīng)急預(yù)案簡明化作為 “六化”要求的重要工作之一。要求各市、縣(區(qū))督促生產(chǎn)經(jīng)營單位把落實安全生產(chǎn)責(zé)任主體工作與加強應(yīng)急預(yù)案管理工作緊密結(jié)合，督促企業(yè)大力推廣現(xiàn)場應(yīng)急處置卡，明確重點崗位、重點環(huán)節(jié)在事故處置中的具體處置措施，實現(xiàn)預(yù)案卡片可視化，進一步提升企業(yè)一線員工處置初期事故的能力。

(三)強化服務(wù)職能。一是注重抓宣傳、抓教育、抓培訓(xùn)，把企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制管理和應(yīng)急能力的提升作為一項重大工程大力推進。據(jù)統(tǒng)計，2014年以來培訓(xùn)輪訓(xùn)企業(yè)應(yīng)急主管和基層安監(jiān)干部2300多人次，培訓(xùn)應(yīng)急專兼職指揮員3100多人次，并邀請國家應(yīng)急專家為全區(qū)重點監(jiān)管的100家企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理人員和33支企業(yè)專兼職應(yīng)急救援隊伍指揮人員500余人開展了免費培訓(xùn)。二是推行安全生產(chǎn)應(yīng)急管理專項執(zhí)法，以執(zhí)法推進企業(yè)應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量提升。自2013年開始，我區(qū)應(yīng)急中心作為參公管理單位，受自治區(qū)安監(jiān)局授權(quán)委托開展安全生產(chǎn)應(yīng)急管理執(zhí)法工作，制定了《自治區(qū)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理專項執(zhí)法檢查表》，對重點領(lǐng)域、重點行業(yè)、重點企業(yè)深入開展了應(yīng)急管理執(zhí)法檢查，重點檢查企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制管理、應(yīng)急機構(gòu)設(shè)置、應(yīng)急隊伍建設(shè)及物資儲備工作，促進了應(yīng)急管理工作在企業(yè)的落實。三是開展技術(shù)幫扶。針對我區(qū)境內(nèi)危險化學(xué)品道路運輸實際，組織制定了液氨、液化石油氣等12種不同類型的危險化學(xué)品道路運輸泄露事故現(xiàn)場處置方案，為企業(yè)事故現(xiàn)場救援提供預(yù)案支持。

三、現(xiàn)行企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制管理問題探討

盡管近年來企業(yè)預(yù)案編制管理工作水平有了大幅提升，但受一些因素的制約，我區(qū)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制管理還存在一些問題，甚至一些問題長期存在得不到解決而制約了企業(yè)預(yù)案實際效果的發(fā)揮：

(一)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制質(zhì)量不高、操作性不強的問題最為突出。此問題是我區(qū)乃至全國各地共有的問題之一，也是企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制過程中最突出問題之一。我國企業(yè)應(yīng)急預(yù)案經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展歷程，現(xiàn)階段正處于拔高提升過程，相對而言，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制管理工作經(jīng)歷了跨越式發(fā)展，短短幾年來取得今天的成績實屬不易，但受發(fā)展環(huán)境的限制，全國小微企業(yè)數(shù)量占比重較大，企業(yè)在從業(yè)人員文化水平程度、安全管理理念等方面確實存在薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致企業(yè)預(yù)案編制水平不高、預(yù)案實用性不強、預(yù)案管理混亂等問題切實存在，今后還需加大工作力度來推進。

(二)現(xiàn)行應(yīng)急預(yù)案體系冗雜，造成企業(yè)應(yīng)急預(yù)案功效的降低。一方面，企業(yè)有綜合預(yù)案、專項預(yù)案、現(xiàn)場處置方案三個層級，部分企業(yè)又延伸出現(xiàn)場處置卡為第四個層級，其中有些企業(yè)預(yù)案體系更為繁雜，專項預(yù)案數(shù)量尤為龐大，最基層最實用的現(xiàn)場處置方案和處置卡數(shù)量卻相對較少，使企業(yè)預(yù)案結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“檸檬型”狀態(tài)。另一方面，一些企業(yè)不清楚專項預(yù)案、現(xiàn)場處置方案和現(xiàn)場處置卡的關(guān)系，內(nèi)容前后混亂，使預(yù)案各自不能發(fā)揮本身的作用，有時因處置程序矛盾造成事故發(fā)生后處置混亂，造成事故的擴大。再次，部分企業(yè)秉持“預(yù)案越多越好”的理念，未按本企業(yè)風(fēng)險辨識出的主要事故類型編制本企業(yè)預(yù)案，注重“面子工程”，只看數(shù)量不看質(zhì)量，數(shù)量上看預(yù)案很多，但實際能有效使用的卻很少。

(三)預(yù)案編制的“公式化”，使企業(yè)預(yù)案編制存在重形式輕實用的弊病。為有效指導(dǎo)企業(yè)開展應(yīng)急預(yù)案編制管理工作，國家修訂發(fā)布了《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》(GBT29639—2013)，導(dǎo)則的發(fā)布實施為全國企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制管理工作起到了很大的推進作用。導(dǎo)則內(nèi)容嚴謹，指導(dǎo)性很強，可謂企業(yè)編制預(yù)案的“公式”。但部分企業(yè)未理解導(dǎo)則“指導(dǎo)”的意義，認為預(yù)案結(jié)構(gòu)形式符合導(dǎo)則要求最重要，未認識到導(dǎo)則的作用是通過規(guī)范預(yù)案的結(jié)構(gòu)要素來督促企業(yè)結(jié)合實際開展編制工作，企業(yè)片面追求預(yù)案形式而忽略實際內(nèi)容，造成預(yù)案“華而不實”，風(fēng)險辨識不準(zhǔn)、信息報告程序不合理、相應(yīng)處置程序不明確，失去了預(yù)案本身的價值意義。

(四)未區(qū)別對待不同規(guī)模企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制，籠統(tǒng)推進是導(dǎo)致小微企業(yè)應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量低下的主要原因?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》(GBT29639—2013)明確要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)根據(jù)本單位組織管理體系、生產(chǎn)規(guī)模、危險源的性質(zhì)以及可能發(fā)生的事故類型確定應(yīng)急預(yù)案體系，并可根據(jù)本單位的實際情況，確定是否編制專項應(yīng)急預(yù)案。風(fēng)險因素單一的小微型生產(chǎn)經(jīng)營單位可只編寫現(xiàn)場處置方案?！钡谌粘ｎA(yù)案編制管理工作中，無論是監(jiān)管人員還是企業(yè)安全管理人員，最容易忽視的就是此問題，不管企業(yè)規(guī)模大小，一律按照綜合、專項、現(xiàn)場處置方案的層級編制預(yù)案，有些小微企業(yè)預(yù)案數(shù)量比員工數(shù)量還多；有些中型企業(yè)預(yù)案體系為綜合、專項、現(xiàn)場處置方案和現(xiàn)場處置卡四級，體系繁雜，且現(xiàn)場處置方案和處置卡內(nèi)容重復(fù)，員工容易混淆，造成企業(yè)預(yù)案可操作性差。

四、工作建議

針對當(dāng)前企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制管理中的問題，建議我區(qū)繼續(xù)按照現(xiàn)行預(yù)案改革取得的經(jīng)驗，督促企業(yè)按照“堅持一個核心理念，實行兩個卡片化基本方法，達到三個層級預(yù)案管理體系”的模式，深化企業(yè)應(yīng)急預(yù)案改革 ，力促全區(qū)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案簡明化、實用化、輕便化。具體闡述為：

一個核心理念：簡明、實用、好操作。即企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制管理應(yīng)牢牢把握預(yù)案簡明化、實用化這一核心，預(yù)案體系按照需要建設(shè)，各類應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容按照風(fēng)險辨識結(jié)果進行響應(yīng)預(yù)設(shè)，切實讓預(yù)案發(fā)揮應(yīng)有的支撐作用。

兩個卡片化基本方法：在依法依規(guī)、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、管用實用、便于操作的原則下，發(fā)揮企業(yè)綜合應(yīng)急預(yù)案的統(tǒng)領(lǐng)作用，將專項預(yù)案和現(xiàn)場處置方案卡片化，著重解決企業(yè)現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案針對性不強、可操作性差、相互銜接不夠等實際問題。卡片化后企業(yè)預(yù)案主要內(nèi)容如下：

專項應(yīng)急預(yù)案卡片依照風(fēng)險判斷和結(jié)論、處置要點和措施、力量編成和任務(wù)、各類保障和組織指揮等五個方面進行編制。專項應(yīng)急預(yù)案卡片的內(nèi)容應(yīng)簡明扼要、明確具體，應(yīng)明確應(yīng)急救援的范圍和體系，使應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急管理有法可依有章可循，也利于培訓(xùn)與演習(xí)的開展，利于做出對事故的應(yīng)急響應(yīng)，降低事故的危害程度。

現(xiàn)場處置方案卡片緊緊圍繞事故預(yù)防和先期處置這個核心要素，內(nèi)容主要包括崗位名稱、危險工藝名稱及參數(shù)限值、本崗位存在的危險性分析、應(yīng)急處置(操作)措施等。要按照“一崗一責(zé)、一人一卡”的要求，落實全員持卡上崗制度，發(fā)揮“第一時間、第一現(xiàn)場、第一處置”作用,提高職工安全生產(chǎn)風(fēng)險防范能力。

三個層級預(yù)案管理體系：即大中型企業(yè)將現(xiàn)場處置方案向現(xiàn)場處置卡過渡，預(yù)案體系精簡為綜合、專項、現(xiàn)場處置卡三個層級；小微企業(yè)結(jié)合實際做好現(xiàn)場處置卡的制定，形成綜合預(yù)案和現(xiàn)場處置卡相銜接的預(yù)案體系，讓預(yù)案切實服務(wù)企業(yè)安全生產(chǎn)工作實際，充分發(fā)揮預(yù)案的重要功效。