[摘要]美國政府的應急管理規(guī)程體系注重頂層設計，有關文件和方法工具實用性強，規(guī)范化管理工作推進扎實，并通過持續(xù)改進，不斷完善有關規(guī)程和實際做法，值得借鑒。

　　[關鍵詞] 應急管理規(guī)程體系;頂層設計;設想

　　[中圖分類號] C931.2 [文獻標識碼] A

　　應急管理規(guī)程體系，或規(guī)范文件體系，是政府頒布的戰(zhàn)略、框架、指南、手冊等規(guī)范性文件的總稱。完善的規(guī)程體系是規(guī)范化管理的前提。9?11事件以后，為了推進國土安全與應急管理系統(tǒng)建設，美國政府啟動了以開發(fā)《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》、《全國響應框架》等為核心的應急管理規(guī)程體系建設工作，開發(fā)了大量工作指南、手冊和應用工具，建設了信息化的規(guī)程及其應用工具共享平臺，并通過財政支持等激勵手段推動全國各地采用上述規(guī)程和應用工具。2011年，在總結(jié)以往經(jīng)驗教訓基礎上，美國聯(lián)邦政府又啟動了新一輪的應急管理規(guī)程體系建設工作，其主旨是以全社會應急管理能力建設為核心，全面重新梳理有關規(guī)程(有400多人直接參與這項工作)，力圖建設一個更加整合、規(guī)范、有效的現(xiàn)代應急管理系統(tǒng)。

　　美國政府的上述工作的長處是注重頂層設計，有關文件和方法工具實用性強，規(guī)范化管理工作推進扎實，通過持續(xù)改進不斷完善有關規(guī)程和實際做法;其不足是有關文件過于繁瑣，有的文件變化過于頻繁，使得地方難以適應。本文將重點探討其規(guī)程體系建設的長處，并借鑒其做法，提出我國建設應急管理規(guī)程體系的思路。

　　一、美國應急管理規(guī)程體系建設的基本特點

　　(一)以政治要求為起點

　　無論是9?11后的應急管理規(guī)程體系建設，還是2011年開始的新一輪規(guī)程體系建設，都是以總統(tǒng)政策令為起點的。

　　2003年，小布什總統(tǒng)簽署《國土安全第5號總統(tǒng)令》，要求開發(fā)《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》、《全國響應框架》。緊接著，《國土安全第8號總統(tǒng)令》對于加強全國應急準備工作提出了一系列具體要求。這兩個總統(tǒng)令為規(guī)范和整合全美應急管理規(guī)程體系指明了方向。

　　2011年，鑒于美國安全形勢和應急管理工作需要，奧巴馬總統(tǒng)頒布《第8號總統(tǒng)政策令》，明確提出要重構全國應急準備規(guī)程體系。在這一政策令中，較以往更加突出了以能力建設為核心的應急管理體系建設的目標。

　　(二)以能力建設為目標

　　美國注重應急管理能力建設。在《國土安全第5號總統(tǒng)令》的指導下，國土安全部于2007年頒布了《目標能力表》。表中提出37項核心能力，供風險評估、計劃、培訓、演練、工作評估等使用。這些能力分為5類。

　　通用能力：規(guī)劃、溝通、社區(qū)備災和參與、風險管理、情報和信息共享與傳播;

　　預防(恐怖主義)領域能力：信息收集與識別指標和警告、情報分析和生產(chǎn)、反恐調(diào)查和法律措施、CBRNE(化學、生物、輻射、核和加強型常規(guī)武器)檢測;

　　保護領域能力：關鍵基礎設施保護、糧食、農(nóng)業(yè)安全和保護、流行病學監(jiān)測和調(diào)查、實驗室測試;

　　響應領域的能力：現(xiàn)場突發(fā)事件管理、緊急行動中心管理、關鍵資源物流和分配、志愿者管理和捐款、響應者的安全和健康、應急公眾安全、動物疾病緊急支援、環(huán)境健康事宜、爆炸裝置響應行動、火災事件響應支持、大規(guī)模殺傷性武器和危險材料響應與去污、公民疏散和臨時安置、隔離與檢疫、搜索和救援(陸上)、應急公共信息和警告、人員應急分流和入院前急救、民眾照顧(住所、飲食和相關服務)、遺體管理、醫(yī)療需求激增的應對、醫(yī)療用品管理和分配、大規(guī)模預防;

　　恢復領域能力：建筑物損傷評估、生命線修復、經(jīng)濟和社會復蘇。

　　《目標能力表》對每一項能力都有數(shù)十頁描述，整個文本達588頁。其中，針對每項能力都詳細描述了其定義、產(chǎn)出、與《全國響應框架》中相關功能的關系、對完成相關任務的貢獻、在應急管理過程中發(fā)生作用的流程圖等。

　　2011年，在《第8號總統(tǒng)政策令》的指導下，國土安全部頒布了新的戰(zhàn)略指導性文件——《應急準備目標》，其中又提出了與前述27項能力大同小異的31項應急管理能力目標。

　　(三)以機制建設為核心

　　2004年，在《國土安全第5號總統(tǒng)令》的指導下，國土安全部頒布了《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》。該文件是迄今為止最為全面、權威地闡述全美應急管理機制的規(guī)程。作為其核心內(nèi)容之一的《突發(fā)事件指揮系統(tǒng)》文件更是日益成為全國通用的指揮體系標準。此外，《全國響應框架》則具體規(guī)定了在重大突發(fā)事件來臨時，聯(lián)邦層面的響應機制。

　　2011年，為了加強應急準備工作，《第8號總統(tǒng)政策令》把應急準備工作重新定義為5個方面：預防、保護、減除、響應、恢復，并要求針對每個方面，分別制定具有總體體制機制規(guī)范性質(zhì)的框架。國土安全部據(jù)此重新審視《全國響應框架》，將其拆解、充實為《全國預防框架》、《全國保護框架》、《全國減除框架》、《全國響應框架》、《全國恢復框架》等5個《框架》。

　　各《框架》文件內(nèi)容包括：(1)引言：該框架的目的和功能;(2)范圍：面對的風險、使用對象、工作原則、與其他框架的關系;(3)角色與職責：公民、社區(qū)、民間機構、地方政府、聯(lián)邦政府部門、總統(tǒng)等在這一領域的職責;(4)核心能力：在該框架領域培育相關核心能力的要求;(5)協(xié)調(diào)機制：界定全國層面協(xié)調(diào)機制和地方層面協(xié)調(diào)機制;(6)開發(fā)操作預案的指南：對開發(fā)各層級操作方案提出要求和建議;(7)框架維護與復審規(guī)定。

　　有了這5個《框架》，應急管理各項主要工作機制就更加清晰了。目前，這些框架文件都已草擬完成，并面向全社會征求意見。

　　(四)以一系列指南為支撐

　　為了指導全國應急管理的各項工作，美國出臺了一系列指導性規(guī)范文件。2007年頒布的《國家準備指南》中對指導性文件體系做了說明。其中指出，“國家準備系統(tǒng)”的文件有兩個層面：第一個層面有《國家計劃場景》、《目標能力表》、《通用任務表》。這3個工具性文本是應急管理各工作環(huán)節(jié)都可以使用的計劃與評估工具。第二個層面包括“政策與規(guī)范”，“計劃與資源分配”，“培訓、演練與教訓學習”，以及“評估與報告”4個方面的幾十個規(guī)范文件。這些文件有力支持了各級政府、各類組織和公民個人在應急準備方面的各項工作。

　　2011年，根據(jù)《第8號總統(tǒng)政策令》和《應急準備目標》的要求，國土安全部頒布了《應急準備系統(tǒng)》文件。該文件將全國應急準備系統(tǒng)重新劃分為“識別和評估風險”、“估計所需能力”、“建構和維持能力”、“規(guī)劃交付能力”、“證實能力”、“評估與更新”6個層面。在這一新架構中，各種規(guī)范文件被重新分級定位： 第一級是跨這6個層面綜合性文件，即《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》;第二級是描述6個層面的文件，如體現(xiàn)規(guī)劃交付能力的《全國計劃系統(tǒng)》;第三級是某一個層面之下的文件，即各個專項計劃或系統(tǒng)，如證實能力之下的《全國演練計劃》;第四級是第三級文件之下的文件，如《全國演練計劃》之下還有《國土安全演練與評估計劃》。其中提到的文件，有的要繼續(xù)實行，有的要修訂，有的則有待開發(fā)。