在我國(guó)一般的工程項(xiàng)目管理中，項(xiàng)目所使用的土地通常由建設(shè)單位在工程前期籌劃階段通過(guò)法律規(guī)定的程序來(lái)取得，并作為一種可以完全使用的資源提供給承包 商。因此，項(xiàng)目用地管理在工程項(xiàng)目管理中的地位沒(méi)有像計(jì)劃管理、進(jìn)度管理等那樣重要，僅是建設(shè)單位應(yīng)該完成的一項(xiàng)工作。油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目由于用地的特殊性 和相關(guān)法律法規(guī)的不完善，其用地管理成為項(xiàng)目管理中的重要內(nèi)容，需要建設(shè)單位和承包商共同協(xié)作才能完成。
　　油氣長(zhǎng)輸管道是指產(chǎn)地、儲(chǔ)存庫(kù)、用戶(hù) 間的用于輸送油氣介質(zhì)的管道，不包括管道站場(chǎng)內(nèi)部的工藝管道、油氣田集輸管道、城市燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)以及工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的油氣管道，長(zhǎng)距離（如西氣東輸二線(xiàn)管道 主干線(xiàn)和支線(xiàn)總里程超過(guò)9102千米）和埋地敷設(shè)是油氣長(zhǎng)輸管道的主要特征。管道設(shè)施的建設(shè)、使用和維護(hù)都要依附于土地，以臨時(shí)、永久或其他方式占用土 地。油氣長(zhǎng)輸管道的高速發(fā)展帶來(lái)了管道項(xiàng)目用地的日趨緊張。圍繞土地權(quán)利、用地補(bǔ)償?shù)犬a(chǎn)生的矛盾日益凸顯，主要表現(xiàn)在“征地”困難和阻工現(xiàn)象不斷發(fā)生，還 包括管道建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、管道施工與環(huán)境保護(hù)、管道安全與土地利用、管道與其他工程相遇等一系列矛盾。這些矛盾在管道項(xiàng)目建設(shè)中成為制約工程進(jìn)展最顯著的 因素，進(jìn)而用地管理就成為油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目管理的重要內(nèi)容。
　　二、油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的必要性
　　油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目需要單獨(dú)的用地管理，主要是因?yàn)槠溆玫鼐哂刑厥庑院陀玫氐娜〉梅浅＠щy。大量的管道工程實(shí)踐表明，與項(xiàng)目用地相關(guān)的問(wèn)題是除氣候外阻礙管道工程進(jìn)展最主要的因素，而產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源主要在于下述兩個(gè)方面。
　　（一）油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地的特殊性
　　油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目由線(xiàn)路、站場(chǎng)、閥室、施工與維修道路（伴行路）等主要工程以及電力系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、自動(dòng)控制系統(tǒng)等管道附屬設(shè)施組成，線(xiàn)路長(zhǎng)，跨度大，涉及的用地類(lèi)別廣泛，用地性質(zhì)也多種多樣。
　 　油氣長(zhǎng)輸管道通常采用埋地敷設(shè)的方式，埋深根據(jù)地理環(huán)境不同而變化，通常約在地表以下1.5米。出于管道安全的需要，《石油天然氣管道保護(hù)法》相關(guān)條款 分別對(duì)管道中心線(xiàn)兩側(cè)5 1000米范圍內(nèi)的土地利用和其他行為作出了限制性規(guī)定。管道通行及限制性用地是管道建設(shè)用地中所占比例最高、最具特殊性的用地類(lèi)別，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè) 方面。
　　1.管道埋地敷設(shè)只是對(duì)土地一部分地下空間的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者還可以繼續(xù)擁有或使用土地，只是放棄了部分權(quán)利， 因此管道敷設(shè)并不取得土地權(quán)利人全部的所有權(quán)或使用權(quán)。管道敷設(shè)用地不應(yīng)采取土地征收的方式，因?yàn)槲覈?guó)的土地征收是直接將集體土地所有權(quán)征為國(guó)有，是征收 完全的所有權(quán)，沒(méi)有征收部分權(quán)利的規(guī)定。
　　2.管道通行用地不屬于臨時(shí)用地，即使管道敷設(shè)時(shí)是短期內(nèi)使用、支付補(bǔ)償并恢復(fù)原貌，但是管道建成后是對(duì)土地空間的一種長(zhǎng)期、限制性占用，超出了臨時(shí)用地的范圍。
　　3.出于管道安全的考慮，法規(guī)對(duì)管道地表及其周邊土地利用加以限制，這對(duì)原有土地的農(nóng)業(yè)種植和其他開(kāi)發(fā)利用構(gòu)成影響，這種立法上的管制作用間接地約束財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)的情形通常被認(rèn)為是“準(zhǔn)征收”行為，我國(guó)目前還沒(méi)有“準(zhǔn)征收”方面的法律認(rèn)定。
　　（二）油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地獲取較難
　　管道通行用地的特殊性和油氣長(zhǎng)輸管道用地的取得缺乏相應(yīng)的法律支持，是實(shí)踐中導(dǎo)致“征地”難和不斷阻工的直接原因。此外，以下因素也使得長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地的獲取更加困難和復(fù)雜。
　 　1.同其他建設(shè)項(xiàng)目一樣，長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目也會(huì)遭遇“征地”問(wèn)題，如征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、拆遷問(wèn)題、耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題、項(xiàng)目沿線(xiàn)水土保持和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題等 等。社會(huì)對(duì)被“征地”方的利益是否得到保護(hù)非常關(guān)注，土地權(quán)利人自身對(duì)此也非常敏感，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)常常成為用地沖突的直接誘因。
　　2.油氣長(zhǎng)輸管道 項(xiàng)目具有公益性和商業(yè)性雙重屬性，它既是國(guó)家基礎(chǔ)能源設(shè)施又是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施。管道公益性通常要求管道企業(yè)在很短的工期內(nèi)完成項(xiàng)目，管道企業(yè)不得不邊 施工邊獲取用地；管道商業(yè)性又使得管道企業(yè)以劃撥方式獲得用地的合理性受到質(zhì)疑，并在用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的談判中處于劣勢(shì)。
　　3.在審批制度下，各地 方政府執(zhí)行國(guó)家發(fā)改委的立項(xiàng)決定，油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目只需出具立項(xiàng)批復(fù)就能辦理地方規(guī)劃、土地、林業(yè)、環(huán)保等許可。實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制后，國(guó)家發(fā)改委先 聽(tīng)取地方政府的意見(jiàn)，油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目需要先獲得地方規(guī)劃、用地預(yù)審、環(huán)境評(píng)價(jià)等有效支持文件。長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目一般要經(jīng)過(guò)多個(gè)不同的行政區(qū)域，因此項(xiàng)目核準(zhǔn) 的周期通常很長(zhǎng)，項(xiàng)目用地的獲取也是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。
　　4.油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地沒(méi)有納入土地利用總體規(guī)劃，管道建設(shè)經(jīng)常與地方土地利用規(guī)劃發(fā)生沖突，管道企業(yè)不得不通過(guò)聽(tīng)證來(lái)獲取用地或者改線(xiàn)，這就意味著管道企業(yè)需要承擔(dān)更多的成本。
　 　5.在各地方的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，大多沒(méi)有油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只能通過(guò)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)估價(jià)或者管道企業(yè)與地方政府的談判來(lái)確定，最終以地方政 府文件的形式執(zhí)行。但土地權(quán)利人對(duì)這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可程度并不高，他們并不關(guān)心用地的方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合法，而是期望得到更高的補(bǔ)償數(shù)額，更在乎補(bǔ)償?shù)?公平性。
　　6.《石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)管道中心線(xiàn)兩側(cè)一定范圍內(nèi)的土地利用和其他行為作出了限制性規(guī)定，土地權(quán)利人不僅要求對(duì)這種限制進(jìn)行補(bǔ)償，還會(huì)要求以永久用地的方式給予補(bǔ)償，即使土地權(quán)利人明白管道企業(yè)不會(huì)永久使用管道上方的土地。
　　7.當(dāng)油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目需要穿越河流、鐵路、公路時(shí)，主管部門(mén)可能會(huì)提出高額的穿越費(fèi)用，管道企業(yè)在工期的壓力下往往只能接受這種要價(jià)以取得通過(guò)權(quán)。
　 　8.由于工程性生態(tài)破壞問(wèn)題在前些年并未得到重視，因此工程建設(shè)中大多忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)措施的執(zhí)行，以致這些環(huán)境問(wèn)題一直遺留下來(lái)并產(chǎn)生很多負(fù) 面影響。在這種情況下，在后續(xù)的工程建設(shè)中，地方政府和土地權(quán)利人必然提出環(huán)境保護(hù)和土地恢復(fù)的要求，這使得管道企業(yè)需要更多的投入來(lái)獲取用地。
　　三、油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的內(nèi)容與方法
　 　從項(xiàng)目管理的角度看，油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目實(shí)施用地管理的目的不僅是要在有限的用地成本內(nèi)為管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供土地，更重要的是為管道企業(yè)取得使用土地的一 系列權(quán)利，如臨時(shí)用地使用權(quán)、永久建設(shè)用地使用權(quán)、管道通行權(quán)等，這些權(quán)利可以統(tǒng)稱(chēng)為“管道通過(guò)權(quán)”。項(xiàng)目建設(shè)單位獲取“管道通過(guò)權(quán)”的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是項(xiàng) 目用地管理的整個(gè)過(guò)程。